Skatteutvalgets utredning

Skatteutvalget la frem sin innstilling 19. desember 2022, NOU 2022:20

Det ble foreslått en rekke endringer og vedlagt følger en oppsummering i første gang med fokus på fast eiendom mv.

Skatt på egen bolig og fritidsbolig

Utvalget foreslår flere endringer i boligbeskatning.

Disse er bl.a. begrunnet i at en samfunns økonomisk effektiv kapitalbeskatning er karakterisert ved at avkastningen av alle typer realkapital beskattes likt. Dette betegnes som et nøytralt system for kapitalbeskatning. Utvalget påpeker flere skatteregler, særlig for primærboliger, i dag som bryter med et slikt likebehandlingsprinsipp.

Hovedbegrunnelsen oppgis av utvalget til å være at lav skatt på bolig leder til overinvesteringer i boliger og eiendom, på bekostning av andre investeringer.

Det uttales at i Norge har husholdningenes gjeld over lengre tid steget raskere enn deres inntekter, og har nå kommet på et høyt nivå både historisk sett, og sammenliknet med andre land. Sammen med høye eiendomspriser utgjør den høye gjelden de største sårbarhetene i det norske finansielle systemet.

Den høye gjelden øker risikoen for at husholdningene må stramme inn på forbruket for å betjene gjelden i møte med renteøkninger. Videre oppgis bortfall av inntekt eller kraftige boligprisfall som konsekvens. Lavere etterspørsel (forbruks- red.am?) kan, ifølge utvalget, redusere bedriftenes inntjening og deres evne til å betjene gjeld.

I tillegg til manglende skattlegging av egen bruk av bolig, er det skattemessig meget gunstig å leie ut deler av den boligen en bor i, samtidig som det gis fullt fradrag for rentekostnader. Samlet gir dette, ifølge utvalget, en stor fordel for personer som eier sin egen bolig sammenlignet med leietakere. At skattesystemet fører til høyere bokostnader for leietakere enn for eiere, er uheldig fra et fordelingsperspektiv oppgis det. I tillegg får boligeiere med de største og mest verdifulle boligene de største skattesubsidiene og det er generelt i utvalgets innstilling lagt vekt på omfordeling som et viktig prinsipp for skattereglene.

Utvalget uttrykker derfor at det bør innføres skatt på leieverdien (fordel av egen bolig og fritidsbolig), som tilsvarer netto leieinntekter av skattyters bruk av boligene.

Det oppgis at denne fordelen av egen bolig skattlegges som kapitalinntekt.

Utvalget foreslår at leieverdien av egen bolig fastsettes ved at det beregnes en sjablongmessig nettoinntekt som utgjør en prosentvis andel av markedsverdien av boligen. Utvalget mener at formuesverdiene bør benyttes som utgangspunkt for å beregne markedsverdiene.

Skattegrunnlaget vil dermed utgjøre beregnede boligverdier som multipliseres med en sats slik at dette tilsvarer (omtrent) netto beregnede leieinntekter av skattyters bruk av boligen.

Utvalget foreslår at en slik skatt iverksettes over tid for å bidra til å forhindre negative effekter på boligmarkedet, samtidig som det gis tid for boligeiere til å tilpasse seg virkningene av reformen.

Satsen foreslås satt til 1 pst. av markedsverdien, som beskattes med en sats som i 2022 er 22 prosent.

Innen 5-10 år skal skatten være fullt ut implementert.

Under forutsetning av en slik skatt på egen bruk av bolig innføres, mener utvalget at eiendomsskatt som er betalt for en boligeiendom, bør være fradragsberettiget i inntektsskattegrunnlaget for den samme boligeiendommen.

Inntektsbeskatning av utleie av egen bolig

I dag er inntekt fra langtidsutleie av egen bolig skattefri når eieren selv benytter minst halvparten av boligen som egen bolig, eller når hele eller en større del av bolig, men det er gitt begrensninger til 20 000 NOK.

Utvalget mener at redusert beskatning av utleieinntekter fra egen bolig enn andre utleieinntekter og øvrige kapitalinntekter, kan medføre til at flere kjøper større bolig enn husholdningen trenger. Det bidrar til økte boliginvesteringer og større låneetterspørsel. Samtidig kan skattefritaket gjøre det gunstigere å drive privat utleie. Utvalget mener også at fritaket for leieinntekter medføre (uønskede) forskjeller både etter inntekt og geografisk bosted. Videre er det boligeiere med de største leieinntektene fra egen bolig som mottar størst skattesubsidiering, hvilket bryter med et omfordelingshensyn. Fritaket for utleie av inntil halvparten av egen bolig innebærer også et betydelig bortfall av skatteproveny oppgis det i utvalgets innstilling.

Utvalget mener derfor at skattefritaket for slik langtidsutleie av inntil halvparten av egen bolig oppheves. Skattegrunnlaget skal i stedet fastsettes basert på brutto leieinntekter og med sjablongmessig fradrag for løpende kostnader og vedlikeholdskostnader. I denne forbindelse skal sjablong fradraget benyttes tilsvarende som for delvis utleie av fritidsbolig og kortidsutleie av bolig.

Det foreslås ingen endringer for kortidsutleie av primærboliger og delvis utleie av fritidsboliger.

Utvalget mener imidlertid det er ingen grunn til å fortsette å gi et bunnfradrag på 10 000 kroner. Dette bør derfor oppheves.

Utvalget uttaler at innføringen av ovenfor nevnte regler kan medføre at bolig som leies ut skattlegges to ganger. De uttrykker at for primærbolig kan en løsning være at skattytere som innrapporterer faktisk inntekt fra utleie av boligen de bor i, kun beskattes for beregnet leie for den forholdsmessige andelen av boligen som ikke er utleid. Utvalget uttrykker også at det må vurderes løsninger for fritidsbolig, men da slik at grunnlaget baserer seg på forholdet mellom antall dager i året boligen er utleid.

Fradragsrett for rentekostnader?

Dersom beskatning av egen bolig innføres, uttaler utvalget at det bør gis full skattemessig fradragsrett for rentekostnader. I motsatt tilfelle bør det vurderes hvilke begrensninger i dette fradraget som bør gis.

Utvalget uttaler at ved begrensning av fradrag for gjeldsrenter, må det skilles mellom gjeldsrenter på lån som kan gi skattepliktige inntekter og andre gjeldsrenter (for eksempel boliglånsrenter og forbrukslån).

Gevinstbeskatning av egen bolig og fritidsbolig

Utvalget mener videre at fritak for gevinst ved realisasjon av egen primærbolig må endres.

Det legges vekt på mer nøytral beskatning av ulike investeringsobjekter. De uttrykker imidlertid at full gevinstbeskatning vil kunne gi uheldige innlåsingseffekter. Hensynet til mobilitet av skattytere og fleksibilitet på arbeids- og boligmarkedet oppgis også som sentrale begrunnelser bak dagens liberale regler. Utvalget mener at dette bør det fortsatt legges vekt på.

Utvalget mener imidlertid at uheldige tilpasningsmuligheter må reduseres og forhindre at skattegrunnlaget forringes.

Utvalget uttrykker også at dagens regler har det de mener er uheldige terskelvirkninger, ved at ett års botid er det som skiller mellom full skatteplikt og skattefrihet.

Utvalget foreslår derfor en gevinstbeskatningsmodell som tar hensyn til botiden i flere enn ett av de to siste årene, og at gevinsten skal skattlegges forholdsmessig i henhold til botid.

De gir uttrykk for at påkostninger som er gjort gjennom årene skal inngå ved fastsetting av inngangsverdien, noe som forutsetter at dokumentasjon for dette er å oppdrive.

Botidsmodellen begrenses til de siste fem årene i eierperioden. Utvalget gir ett eksempel hvis en bolig har vært eid i fem år, og leid ut i fire år, vil gevinsten i et slikt tilfelle bli skattepliktig for den perioden eieren ikke har bodd i boligen og 4/5 av gevinsten blir da skattepliktig. Dersom eiertiden er kortere enn fem år, bør botiden i hele eiertiden være avgjørende sies det i innstillingen. Det innebærer at dersom skattyter for eksempel har eid boligen i tre år, og brukt den som egen bolig i to av disse, vil 1/3 av gevinsten bli skattepliktig.

Brukshindringsreglene videreføres, mens den etablerte praksisen om at pendlere kan opparbeide botid i to boliger samtidig ikke skal videreføres.

Fritaksreglene for gevinstbeskatning av fritidseiendom oppheves imidlertid.

Dokumentavgift

Utvalgets flertall, alle unntatt ett av medlemmene, mener at svakhetene ved dokumentavgiften tilsier at den bør avvikles. Dette forutsetter at skatten på bolig økes i tråd med utvalgets vurderinger, jf. ovenfor. I den grad dokumentavgiften beholdes, mener utvalget at den bør utvides til å gjelde alle boligtyper, også borettslag. Utvalget uttaler at det er uheldig at aktørene kan velge å unnlate å tinglyse en eiendomsoverdragelse. Utvalget mener derfor at om dokumentavgiften bevares, så bør det utredes om det er mulig å innføre obligatorisk tinglysing, eller om det finnes andre tiltak.

Eiendomsskatt

Utvalget ønsker å fjerne muligheten for å ha bunnfradrag i eiendomsskatten og mener dette vil være den beste løsningen. De anbefaler imidlertid at dette også bør vurderes nærmere.

For tiden utredes en ny verdsettelsesmodell for fritidsboliger basert på maskinlæringsystem. Dersom disse reglene innføres, mener utvalget at disse også bør benyttes som grunnlag for eiendomsskatten på slike fritidsboliger.

Landsskatt

Det foreslås i innstillingen en landsskatt og viser til at dette er innført i flere land bl.a. Danmark

Utvalget mener at departementet bør sette seg nærmere inn i det danske systemet for på sikt å vurdere om en form for landskatt, som et supplement til den kommunale eiendomsskatten. Utvalget gir således ingen konkrete forslag til en slik skatt i sin innstilling.

Selskapsskatt

Utvalget foreslår nå å beholde dagens system for selskapsbeskatning, men foreslår noe økning i satsen, men uten konkrete forslag.

Endringer i saldoavskrivningsreglene

Utvalget mener videre at avskrivningssatsen settes til 20 pst. for alle driftsmidler i saldogrupp C. Dette vil være i tråd med prinsippet om at avskrivninger skal avspeile driftsmidlenes verdifall.

Videre mener utvalget at avskrivningssatsen for hoteller, losjihus og bevertningssteder mv. skal reduseres fra 4 til 2 pst.

Underskudd til fremføring

Utvalget diskuterer hvorvidt det bør (igjen) innføres tidsbegrensninger på fremføring av underskudd, men kommer til at dette ikke bør gjeninnføres nå.

Utvalget uttrykker imidlertid at i den grad fradragsregler gir opphav til urimelig høye fradrag, bør det arbeides med å forbedre disse reglene. Utvalget påpeker særlig økningen i samlede fremførte underskudd i perioden 2012–2015 i denne forbindelse.

Skatt på eierinntekter

Utvalget foreslår videre at den effektive skattesatsen for eierinntekter for personlige aksjonærer bør, av ulike hensyn, reduseres fra 35,2 prosent (per d.d.) til 34 prosent.

Ett av utvalgets medlemmer uttrykker at det må foretas en korresponderende nedtrapping av kapitalinntektsskatten ved eventuell opptrapping av selskapsskatten. Denne sammenhengen ble ikke ivaretatt i forbindelse med at skatten økte 1,6 prosent til 35,2 prosent slik den er per d.d.

Formuesskatt

Formuesbeskatning av immaterielle verdier?

Immaterielle verdier er i dag i det alt vesentlige unntatt formuesbeskatning.

Utvalget mener imidlertid at det bør vurderes mulige verdsettelsesmodeller her.

De gir også uttrykk for at dagens system for beregning av formuesskatt på ikke-børsnoterte aksjer, dvs. ved beregning av underliggende formuesverdier på eiendeler i selskapet, skal erstattes med andre metoder. Utvalgets flertall viser blant annet til andre metoder som beregner fremtidig avkastning for å verdsette unoterte selskaper. Utvalget mener i utgangspunktet at selskaper som omsettes på disse markedsplassene bør verdsettes på samme måte som børsnoterte selskaper, eksempel Euro NeXT, dvs. til kursverdien.

De gir også uttrykk for at tidspunktet for fastsettelsen av verdien må settes til 1. januar i skattefastsettingsåret, ikke som i dag der hovedregelen er at dette tidspunktet er 1. januar året før. Grunnen oppgis at det kan skje verdiendringer i verdien av aksjene i løpet av inntektsåret, som bør reflekteres i formuesverdien.

Det foreslås også i innstillingen endringer i beregningen av grunnlag for formuesskatt for næringseiendom og de ber departementet vurdere modell nærmere.

Tilsvarende mener utvalget at det bør vurderes nærmer hvordan verdsettelse av grunnlag for formuesskatt for boliger bør endres for å gjøre metoden mest mulig treffsikker.

De uttrykker imidlertid at de ønsker at alle verdsettelsesrabatter på eksempelvis bolig mv. fjernes, slik at alle formuesobjekter verdsettes til 100 pst. av beregnet markedsverdi.

Videre, bunnfradraget bør økes fra 1,7 mill. kroner til 6,4 mill. kroner, samtidig som satsene reduseres i trinn 1 fra 0,95 til 0,5 prosent og i trinn 2 for formuer over 20 mill. kroner fra 1,1 til 0,85 prosent.

Arveskatt

Det foreslås også innført en arveskatt.

Utvalget gir uttrykk for at grunnlaget for en ny arveskatt skal være markedsverdien (omsetningsverdien) av arvede eiendeler med fradrag av gjeld. Det skal ikke gis rabatter eller lavere verdsettelse av særskilte objekter. Utvalget mener imidlertid at verdsettelsen for arveskatteformål må samordnes med verdsettelsen i formuesskatten.

Utvalget tar utgangspunkt i at en ny arveskatt vil ha samme avgrensning av hvilke gaver og arv som blir skattepliktige som etter den tidligere arveavgiftsloven.

For den tidligere arveavgiften var innslagspunktene for arveavgift slik at arv til arvelaters barn og foreldre ble ilagt en avgiftssats på 6 prosent fra 470 000 kroner, og 10 prosent over 800 000 kroner. For all annen arv var satsene hhv. 8 og 15 prosent. Dette skal legges tilsvarende til grunn med noen justeringer i den foreslått arveskatten.

Det skal imidlertid ikke gjøres samordning – og derved gå tilbake til diskontinuitet som hovedprinsipp ved arv og gave.

Vår vurdering

Vår generelle og overordnede vurdering av utvalgets forslag til endringer er at det innføres mange og til dels omfattende skatteskjerpelser for privatpersoner, særlig på egne boliger. Vi mener det ikke er helt tilstrekkelig dokumentert og vurdert i sammenheng hvilken total belastning dette vil ha for privat personer og ikke minst hvilke konkrete effekter det har på boligmarkedet.

Vi stiller oss derfor bak utvalgets mindretall som uttrykker at samvirkningen mellom inntektsbeskatningen, kommunal eiendomsskatt og formuesskatt må utredes nærmere.